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DÉFENDRE LE PAYSAGE

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Chapitre extrait de l'ouvrage "Résistez! Les vraies raisons de lutter, les outils pour se faire entendre", par E. Hussenet.
 

Comment le paysage intègre-t-il la législation française?
Quels sont les moyens dont dispose le public pour le préserver de projets industriels? (autoroutes, lignes THT, porcheries, éoliennes...)
Cette page tente de répondre à ces questions.

“ Le paysage est un état de l’âme ”, disait le poète suisse Amiel au xix^e siècle. C’est là peut-être la définition la plus juste que l’on ait trouvée de ce mot, qui donne aujourd’hui plus que jamais du fil à retordre aux experts. Paysage-objet, sujet, agraire ou sauvage, paysage-géosystème pour indicateurs d’évaluation, méthodes, concepts et physionomies spatiales, paysage culturel, référentiel, scénique ou fonctionnel, il y en a pour tous les goûts ! Les étagères des laborantins du paysage débordent d’une littérature qui s’épuise à définir l’indéfinissable, pour en faire une matière objective, calée, chiffrable et qui puisse s’intégrer aux nouvelles tendances législatives en épargnant aux magistrats et députés de s’enliser dans d’inextricables conjectures poétiques.

Des millions de gens font une fois par semaine plus de kilomètres pour trouver un paysage qu’ils n’en font pendant cinq jours pour aller travailler. Le paysage a un prix. Une chambre avec vue sur la mer sera toujours plus chère que la chambre du même hôtel avec vue sur le parking. La valeur subjective du paysage est donc confirmée par sa valeur objective. Avec le tourisme et la multiplication des résidences secondaires, cette affaire d’âme devient affaire de sous, d’où l’indiscutable valeur économique d’un lieu préservé d’implantations routières ou industrielles trop visibles. Un préfet ou un juge ne sera pas nécessairement sensible, même si c’est à tort, à l’argumentaire du bienfait qu’exerce sur tout être humain en recherche d’équilibre la vision d’un panorama harmonieux. Mais il ne pourra remettre en cause la réalité, pourtant induite à cet état de fait, d’un préjudice financier lié à la destruction paysagère. Préjudice qui, traduit par une chute des prix de l’immobilier et la disparition des revenus du tourisme, peut très objectivement être mis en balance avec l’apport économique de l’industrie ou de l’infrastructure en projet.

La notion de paysage et la nécessité de sa protection est apparue dans le droit public en 1906. Depuis, le grand nombre de textes qui prennent en compte les paysages (lois sur les sites classés, sur les parcs naturels régionaux, etc.) traduit autant l’intérêt des juristes pour le paysage que leur incapacité à le définir, c’est pourquoi ce dernier n’est souvent pas considéré en tant que tel, mais intégré à un projet plus général, telle la création d’un parc régional qui impliquera implicitement sa reconnaissance et sa préservation.

Quelle est la valeur légale d’un paysage ? L’atteinte au paysage est un sujet de plainte majeur dans bien des conflits, indissociable par exemple du problème des carrières, des autoroutes, des viaducs, des lignes à haute tension ou des éoliennes. Prendre sa défense requiert une bonne connaissance de la loi mais n’est jamais chose aisée, car on s’aperçoit que le paysage pèse peu face à un souci économique.

Le paysage et la loi

La loi du 31 décembre 1913 relative à la protection des monuments historiques inclut la protection des abords de ces monuments, de manière qu’il n’y ait pas de rupture avec le paysage environnant. Vient ensuite la loi du 2 mai 1930 qui propose un système de protection des “ monuments naturels ” et des “ sites ”. Conçue à l’origine pour sauvegarder des territoires peu étendus (cascade, rocher, arbre remarquable, falaise, etc.), cette loi a été plusieurs fois modifiée afin de pouvoir s’appliquer à des espaces beaucoup plus vastes (jusqu’à plusieurs centaines de kilomètres carrés), englobant de véritables paysages. Ces sites ne peuvent être ni détruits, ni modifiés, sauf autorisation du ministre ou du préfet pour les travaux de moindre importance ; ces autorisations ont toutefois un caractère exceptionnel. On compte près de 2 800 sites classés en France.

Par la suite, la création des parcs nationaux et des parcs régionaux, les lois sur la protection de la nature et sur l’environnement seront autant de dispositions légales prises en faveur du paysage, sans que pour autant ce dernier soit défini. Le paysage est en effet si difficile à cerner qu’il sera plus simple de l’intégrer à des dispositions plus générales que de l’aborder en tant que tel. Il faudra attendre 1993 pour qu’enfin une loi s’applique directement au paysage. Il s’agit de la loi du 8 janvier 1993 relative à “ la protection et la mise en valeur des paysages ”.

Le droit du paysage :

Incapable d’attribuer au paysage une définition juridique, le droit du paysage, malgré l’arrivée de la loi de 1993, reste imprécis. On s’en tient à une sorte de nébuleuse juridictionnelle incapable de  défendre réellement les paysages en dehors des cadres de protection (sites classés, parc nationaux, etc.) et qui le prend en compte sous un autre couvert. De cette “ nébuleuse ” ressortent ça et là des articles de loi encourageants en apparence, mais sur lesquels la jurisprudence montre qu’il est bien difficile de s’appuyer. La loi du 10 juillet 1976 n’avance-t-elle pas que la protection des paysages est “ d’intérêt général ” ? Et la loi du 3 janvier 1977 sur l’architecture d’affirmer que le respect des paysages naturels et urbains est “ d’intérêt public ”. Quant à la loi du 2 février 1995, elle affirme noir sur blanc dans un nouvel article du code rural que le paysage est un “ patrimoine commun de la Nation ”. Plus récemment, en décembre 2000, le gouvernement a même créé une institution suprême en la matière : le Conseil national du paysage.

Ces créations successives de lois, d’articles de lois, d’arrêtés, d’orientations et de commission, plutôt que de simplifier l’existence juridique de ce paysage qui cherche encore en vain sa définition, ne fait que la rendre plus complexe. Et ce qu’on admirait silencieusement, qui était offert à la sensibilité de chacun, devient une affaire de spécialistes dont les discours ont perdu tout lien avec la réalité.

Toutes les mesures prises à ce jour pour préserver les paysages sont d’intérêt général. Les paysages retenus sont ceux identifiés comme “ remarquables ” par l’Administration. Il n’y a pas véritablement prise en compte du paysage quotidien, de celui que chacun peut apprécier en regardant par sa fenêtre ou sur la route qui le mène à son travail. Le “ tout le monde ” du droit public peine à se reporter au “ chacun ” du droit privé, alors que le droit des paysages qui s’intéresse à ce “ patrimoine commun de la Nation ” aurait toutes les raisons d’introduire un droit au paysage, droit dont chacun disposerait sur son environnement visuel de proximité.

Les litiges en matière de paysage se résolvent en définitive à la seule appréciation des juges, lesquels sont contraints d’interpréter les lois pour prononcer un jugement, d’où la jurisprudence. Les analyses qui vont suivre s’appuient sur le travail de François Ribard, sur le thème de la “ dualité du régime juridique des paysages ”.

Le paysage, patrimoine commun de la Nation
 

Le droit des paysages, en dépit de formulations génériques, est en réalité exclusif. Il ne s’applique, dans un premier temps, qu’aux paysages déjà intégrés à un cadre juridique précis (sites classés, monuments historiques, parcs nationaux et régionaux, forêts domaniales, réserves naturelles, ZNIEFF, ZPPAUP, zones de protection spéciale, etc.), mais il s’agit alors toujours d’une prise en compte indirecte du paysage. Le paysage est une donnée accessoire d’un régime de protection qui l’intègre implicitement.

Dans un second temps, le paysage va bénéficier de mesures de protection et de gestion qui vont le concerner directement. Ces mesure s’appliquent à travers :

-          l’interdiction de la publicité hors agglomération ;

-          la protection, sur l’initiative des municipalités (par le biais des POS et des schémas directeurs), de paysages locaux pas nécessairement exceptionnels, mais auxquels les habitants sont attachés ;

-          les dispositions paysagères du règlement national d’urbanisme (pour les communes ne disposant pas de plan d’occupation des sols) autorisent le refus de permis de construire s’il est de nature à porter atteinte aux paysages naturels ou urbains ;

-          les dispositions paysagères des lois “ Montagne ” (9 janvier 1985) et “ Littoral ” (3 janvier 1986) ;

-          la loi “ Paysages ” (8 janvier 1993) qui consacre l’importance prise par la préoccupation paysagère dans le droit public ;

-          la loi dite Barnier (2 février 1995) relative au renforcement de la protection de l’environnement, qui comporte des dispositions paysagères ;

-          la Convention européenne du paysage signée le 20 octobre 2000 à Florence.

Un permis de construire, un permis de lotir peuvent être refusés en raison de l’intérêt paysager des lieux avoisinants, à plus forte raison depuis l’instauration du volet paysager du permis de construire.

Comment se détermine le paysage à sauvegarder ?

Alors que le privilège de déterminer les espaces à préserver a toujours été réservé à l’État, on peut s’interroger sur la compétence de ce dernier en matière de “ beau ”. Ces décisions prennent difficilement en compte des aspirations culturelles ou esthétiques locales, c’est pourquoi il revient aux communes, au moyen notamment des plans d’urbanisme, de préserver et d’entretenir les paysages de proximité. En ce sens, les maires ont de larges possibilités d’action (inscription, classement ou zonage), à condition toutefois que le juge administratif en charge de vérifier le bien-fondé et la légalité de la mesure de protection choisie donne son aval.

En matière de paysage, la personne qui fait autorité est l’architecte des Bâtiments de France. Les architectes des Bâtiments de France sont rattachés au service départemental de l’architecture et du patrimoine (SDAP), ils émettent des avis du point de vue architectural et paysager sur les demandes d’occupation des sols, veillent à l’insertion des prescriptions relatives à la protection des paysages dans les documents d’urbanisme et exercent des pouvoirs d’autorisation et d’avis conformes dans la procédure de classement et les études d’impact.

On ne protège jamais le paysage en général, mais certains paysages en particulier, ce qui permet de mieux cerner le sujet, autant sur les cartes qu’en matière d’application du droit. Les régimes de protection des paysages se sont toutefois affranchis de l’objet – site ou monument – auquel ils ont longtemps été associés ; l’unité paysagère étant désormais plus généralement prise en compte, et ce, quelle que soit sa dimension (massif forestier, collines, pays, paysage rural labellisé, etc.). On protège alors plus une unité géographique qu’un véritable panorama.

La multiplication des sites protégés a transformé la France en un gigantesque patchwork difficile à gérer et parfois mal perçu par les habitants. Les régimes de protection imposent de sévères restrictions en matière d’urbanisme et de développement. Ce qui a pour conséquence :

-          Pour les exploitants agricoles, un mécontentement dû à l’impossibilité de disposer librement de leurs terres, et à leur dépréciation.

-          Pour les entrepreneurs, l’imposition de contraintes en matière de bâtiments ou d’extension au sol qui nuisent au développement économique. Interdiction aussi d’exploiter certaines ressources naturelles.

-          Pour les particuliers, des contraintes d’ordre esthétique qui ne permettent pas la libre intervention sur les habitations.

-          Pour les pouvoirs publics et l’État, de nouvelles contraintes en matière d’aménagement du territoire. À ces contraintes répondent de plus en plus de mesures paysagères, telles le “ 1 % paysager ” des programmes autoroutiers. Il y a dans ce cas anticipation des dommages paysagers, et fait notoire, ces dispositions s’appliquent au paysage en général et pas seulement à une zone protégée que l’autoroute aurait à traverser.

L’application de la loi :

Les références à la protection des paysages, aussi nombreuses soient-elles au sein de la loi, sont toutefois mêlées de tant d’imprécisions que les juges sont réticents à s’en inspirer. En pratique, seules les évidences sont sanctionnées. Bon nombre d’entrepreneurs, pour peu qu’ils apportent une preuve de leur prise en compte du paysage – croquis ou justification-type – obtiennent la bénédiction du juge administratif ! C’est ainsi que des immeubles disgracieux s’installent de bon droit sur un site protégé sous prétexte d’un effort tout symbolique dans la prise en compte de la contrainte paysagère… Il sera alors extrêmement difficile pour les associations qui porteront plainte, même avec l’appui du juge civil, de faire démolir un bâtiment construit là où il n’avait pas lieu d’être. La seule parade reste la vigilance : il faut intervenir dès l’attribution du permis de construire, par référé-suspension, conjointement avec la demande d’annulation auprès du tribunal administratif. (voir chapitre juridique)

En vérité, l’intérêt général paysager est d’un faible poids lorsqu’il s’oppose à d’autres intérêts généraux. Il conviendrait peut-être que les associations de protection de la nature et de l’environnement s’attellent davantage à faire pression sur le pouvoir législatif, afin de renforcer et de rendre plus concrètes les appréciations légales du paysage. Pourquoi pas, aussi, proposer un système d’évaluation du préjudice, même s’il est surtout moral ou affectif, à partir du critère économique de la valeur immobilière des biens des particuliers avant et après la dégradation du paysage ? La fluctuation immobilière est certainement l’indice de détérioration le plus facile à mettre en évidence, et le seul à pouvoir être chiffré de manière incontestable.

Le droit au paysage

Vous n’habitez pas dans un parc national ni même dans un parc naturel régional, vous n’êtes pas dans le périmètre du château de Chenonceau, des alignements de Carnac ou du cirque de Gavarnie, et à votre cœur, ce qui compte, c’est la jolie prairie qui s’étend devant vous dès que vous écartez les volets de votre chambre. Protéger les “ grands paysages ”, c’est bien, mais que fait-on des petits ? Il n’y a rien d’extraordinaire au vallon où vous avez choisi de vivre et cependant, vous ne vous seriez pas installé ici sans ce charme qui tient sans doute à peu de choses, mais qui fait tout et que la loi serait bien en peine d’appréhender. N’avez-vous pas de droit, en tant qu’usager d’un paysage, alors qu’un acte industriel malvenu – disons la plantation d’une série d’éoliennes – briserait irrémé­diablement l’harmonie délicieuse de votre havre ?

En matière de paysage, le droit privé est de piètre valeur. Il n’y a que l’analyse de la jurisprudence qui peut faire apparaître un certain droit personnel au paysage. Ce droit ne sera jamais absolu, auquel cas il entraverait toute construction, mais peut être reconnu dans le cadre des troubles anormaux de voisinage. Et seulement, hélas ! dans ce cadre.

L’apparition de la théorie des troubles anormaux de voisinage remonte à un arrêt de la cour de cassation de 1844. Création originale de la jurisprudence, elle ne s’appuie sur aucun texte législatif et s’affirme comme suit :

“ Le droit pour un propriétaire de jouir de sa chose de la manière la plus absolue, sauf usage prohibé par les règlements, est limité par l’obligation qu’il a de ne causer à la propriété d’autrui aucun dommage dépassant les inconvénients normaux du voisinage. ”

La souplesse de cette théorie laisse une grande habilité au juge de régler comme il l’entend un litige. Dans la plupart des cas en matière de paysage, il n’y a, venant de la personne ou de la société montrée du doigt, ni faute, ni violation de la loi, ni intention délibérée de nuire, et pourtant le dommage est bien là. Le silo qui s’est construit devant vos fenêtres aura pour vous de pénibles conséquences, mais cependant rien n’accuse celui qui l’a bâti, d’autant plus que le volet paysager du permis de construire suppose la prise en compte de l’intégration du bâtiment dans son environnement.

Face à un tel trouble, tout ce que vous pouvez attendre d’une plainte auprès du tribunal civil est un dédommagement financier. Ce n’est pas l’atteinte à votre paysage quotidien qui est sanctionnée et vous ouvre des droits, mais bien le “ trouble anormal au voisinage ”. Il n’existe cependant pas de définition juridique du voisinage, et tout tient encore à l’appréciation du juge qui peut fort bien, afin de satisfaire une demande qui lui semble légitime, élargir sa conception personnelle du voisinage à un début de paysage. On peut penser que plus la nécessité de préserver le paysage quotidien sera revendiquée par le public et apparaîtra comme un souci à l’intérieur de l’État, plus les juges s’autoriseront à éloigner le voisinage et à étendre le champ de la jurisprudence.

Quelle réparation possible ?

Le juge a la possibilité d’agir contre l’auteur du trouble, qu’il soit propriétaire, locataire ou entrepreneur. Encore faut-il que votre présence soit antérieure à celle de l’immeuble qui vous fait de l’ombre, sinon, les propriétaires du dit immeuble jouiront impunément de leur droit de nuire. Pour qu’une action en justice soit valable, il faut aussi être juridiquement lié au lieu par rapport auquel s’applique le préjudice, c’est-à-dire propriétaire ou locataire. Le promeneur ou le touriste qui constate la défiguration du paysage qu’il a coutume d’admirer ne dispose d’aucun droit.

La seule manière de mettre un terme à un préjudice paysager serait d’en supprimer la cause, c’est-à-dire de tout raser. Évidemment, les choses se passent rarement de cette manière. On voit mal en effet un juge civil, dans le souci de satisfaire un intérêt paysager particulier, ordonner la destruction d’un immeuble qui a été réalisé dans le respect des lois et règlements ! Dans l’immense majorité des cas, la réparation se fait par indemnisation financière de la victime à titre de dommages et intérêts, sur la base d’une estimation de la dépréciation des biens immobiliers. En ce qui concerne le préjudice moral (perte d’un paysage auquel la personne est attachée) et le préjudice d’agrément (perte d’une situation agréable), il n’y aura généralement pas réparation. En tout état de cause, le préjudice sur le paysage se soldera par une indemnisation et non par la restauration du paysage.

                                                                                                                                Emmanuel Hussenet